通过对三项法规的比较，发现零排放汽车法规作为一项强有力推动汽车企业和相关供应商向电动化转变的专项措施，独立实施导向明确、效果明显。中国有必要借鉴加州经验实施新能源汽车积分管理，如要实施必须完善法律法规、允许积分自由交易、促进消费意识转变。为充分发挥该政策新能源汽车导向作用，建议全国封闭实施，并积极探讨国际合作。
为借鉴美国加州零排放汽车(Zero Emission Vehicle，简称ZEV)法规实施经验，推动我国新能源汽车产业长期可持续发展，2015年8月19日至23日，由中国汽车技术研究中心、清华大学和相关部门组成的课题组赴美国加州与加州空气资源委员会等及其技术支撑机构加州大学戴维斯分校，以及美国Utility电网公司、特斯拉、日产等就零排放汽车法规进行了研讨交流，并对中国实施新能源汽车(New Energy Vehicle,简称NEV)积分管理的可行性等进行了深入探讨。
一 加州零排放汽车(ZEV)法规实施目的和效果
(一) 实施目的
1990年加州出台零排放汽车法规主要是为了降低汽车尾气排放，目前该法规已成为加州降低温室气体的有效措施。当时加州移动源排放的臭氧和颗粒物分担率占到了50%，二氧化碳则占到温室气体的近40%。1990年，加州认为依据传统技术所预测的改进不足以实现空气质量改善目标，为此零排放汽车作为低排放汽车(Low Emission Vehicle,LEV Ⅰ)法规的一部分开始实施(但LEV Ⅲ不包括零排放汽车要求)。经过多次修订，逐步形成了加州零排放汽车法规1.0版本(到2017年)和2.0版本(2018—2025年)。加州于2012年3月签发B16号州长令，提出到2050年加州交通温室气体排放在1990年基础上消减80%的目标和到2025年要实现150万辆零排放汽车上路行驶的目标。需要说明的是，2018年后零排放汽车法规目标已经转变为降低温室气体排放。
目前，零排放汽车法规主要目标为：1)减少空气污染;2)减少温室气体排放量;3)消除零排放汽车产业发展和市场普及的障碍，建立电动汽车产业链和支持电动汽车发展的生态系统(地方许可、电力和氢基础设施、激励政策等)，以推动电动汽车等革新技术的加速发展。
表 SEQ 表 \* ARABIC\R1 1 2012—2017年零排放汽车积分目标
注：此表中ZEV指零排放汽车，为便于理解，翻译为金车;TZEV指过渡零排放汽车，翻译为银+车;ATPZEV指高技术零排放汽车，翻译为银车;PZEV指部分零排放汽车，翻译为铜车。
表 SEQ 表 \* ARABIC 2 2018—2025年零排放汽车积分目标
注：2018年后 ZEV积分仅包括纯电动、燃料电池汽车、插电式混合动力汽车。
(二) 加州ZEV法规实施经验
1.健全的法律法规为零排放汽车法规实施提供了保障。
加州实施零排放汽车法规具有健全的法律法规基础，1970年联邦制定的清洁空气法案(Clean Air Act)授权加州可以实施比联邦更严格的法规，是加州实施零排放法规的上位法。加州健康安全法(Health Security Code)43211节针对制造企业和销售商规定：“不满足州政府排放规定的新车不能在加州销售，同时任何制造企业销售或想要销售新车但不能满足排放规定的需要交纳5000美元。属于此规定的罚款收入存入联邦基金。”这是对达不到积分要求汽车企业罚款5000美元/积分的依据，实施时加州由法规的车辆罚款转换为对积分的罚款。
2.基于技术评估及市场和产业发展情况对政策进行适时调整。
对于零排放汽车法规，加州空气资源委员会每两年进行一次技术评估，主要评估技术进步程度和生产能力，以评估结果作为政策调整依据。委员会的所有决议都须在每月公开召开的委员会会议上通过，所有利益相关方的联系方式也会在投票前公开，这些措施有助于确保决策的专业性和透明度，并防止决策过程受到政治企图的影响。由空气质量专家组成ZEV管理委员会，不包括任何一家汽车制造商。而在机制设计阶段充分征求了汽车制造商的意见，委员会以及相关决策机构根据反馈意见进行政策修改。在政策设计中，加州空气资源委员会希望积分比例要求和实际积分尽量达到平衡。
3.积分企业间交易、企业内结转以及跨区域共享为企业合规提供了灵活性，也为特斯拉等创新企业从市场上获得了发展资金。
加州零排放积分交易制度较为灵活，企业超过积分要求的富余积分可以被储存转为将来使用，也可以出售给任何企业。为避免受到政府的处罚，未达到要求的汽车企业一般向其他企业购买积分。目前加州市场还没有被惩罚的企业，主要原因是企业间ZEV积分交易非常活跃。在加州，一个积分的交易价格最多是5000美元，但不是所有的积分交易都涉及到美元货币交易，也有非货币交易。比如有些企业间会达成技术共享协议，有的是财务共享，有的是积分共享，还有的是所有权的部分拥有，此时产生的交易即为非货币交易。
除了企业间的积分交易为制造企业合规提供了灵活性外，区域间积分共享为企业实现不同区域的积分要求提供了充足的灵活性，除了加州和俄勒冈州之外，在其余的8个实施州间企业间积分可以跨区域共享，譬如企业可将其在A州的富余积分转让到B州以满足B州的积分法规要求。
4.重视相关部门配合。
加州空气资源委员会是推行零排放汽车的最重要部门，但零排放汽车推广尤其是基础设施建设需要其他部门的协调配合。加州空气资源委员会确定未来零排放汽车普及目标后，上报能源委员会，由其负责安排配套的充电、加氢站的规划和建设。基础设施前期由政府部门进行支持培育，到一定程度后由社会资本进入。
(三) 其他州实施情况
1、包括加州在内的10个州已经开始实施加州零排放汽车法规。美国清洁空气法(Section 177)规定其他州可采用加州法规或美国环保署的法规。由于加州采用更严格的环保等标准，实施后不仅被其他州采用，也能被美国联邦直接采用实施。加州ZEV法规目前已经在十个州实施，其他九个州与加州签署了零排放汽车备忘录，具体为康涅狄格州、马里兰州、马萨诸塞州、纽约州、罗得岛州、俄勒冈州、佛蒙特州、新泽西州、缅因州。目前，加州及其他实施零排放汽车法规州(简称合伙州)新车销售量占美国市场的1/3，对企业的影响很大。
2、合伙州基本借鉴加州的零排放汽车法规规定实施，统一的规则使得在各州实施时对州政府、企业都相对简便。在机动车排放法规方面，各州要么根据美国环保署制定，要么采取与加州类似的零排放汽车法规，因此，其他实施ZEV规定的州基本借鉴加州规定实施。首先，在加州有ZEV积分义务的企业应在其他州履行ZEV义务，未达到加州门槛的车企也不需要在合伙州履行ZEV积分义务;其次，合伙州ZEV积分目标比例、车型分值、罚款标准等尽量与加州一致。但由于企业在各州市场规模不一样，所以各州的积分比例虽然一致，但目标存在一定差异。如一家企业在加州销售10万辆燃油汽车，其积分目标为10万辆*15%=1.5万ZEV分，在佛蒙特州该企业只有1万辆销量，则其积分目标为1万辆*15%=1500ZEV积分。
合伙州采取统一的规定使得各州州政府不需要像加州一样成立专门管理、政策评估团队，主要工作是实施，减少了工作量。企业面对统一法规，也避免了由于各州政策不一导致企业需要投入较大人力、物力应对，统一的法规为企业生产、研发、合规提供了较大的便利性。
基于各州环境、技术等存在一定的差异，目前各州也在探讨2018年后是否允许各州在实施零排放汽车法规时做一些微调。如佛蒙特州是否可加大插电式混合动力汽车推广力度。
3、虽然美国环保署希望全国范围内实施类似加州的零排放汽车法规，但由于各州具有较大的独立性、各州利益不完全一致等难以全国实施。如由于石油和天然气仍是德克萨斯州的主要工业，零排放汽车法规在德克萨斯州就难以实施。
(四) 零排放汽车国际联盟
加州州政府正积极拓展零排放汽车国际联盟。加州认为尽管ZEV政策取得了成功，但存在的问题是市场规模有限，如其他国家和地区协同实施，能通过产销规模提升带来成本的显著下降，达到一定产销规模零排放汽车成本经济性会逐步显现，这样更能促其加速实现目标。为此，加州州政府也在积极拓展加拿大魁北克省等加入零排放汽车联盟。美国部分州、德国、英国等形成了零排放汽车联盟，在第21届联合国气候变化大会(COP21) 成员国一致承诺：将于2050年停止汽油和柴油车型的销售，市场上只能销售零排放的新能源汽车，目的是在未来35年减少40%的汽车尾气排放，同时减少石油依赖。为了替代燃油车的空缺，这些国家和地区只能用零排放汽车来弥补市场需求。
(五) 政策实施效果
1、加州实施的零排放汽车法规有力地推动了电动汽车产量扩大，也将继续成为推动零排放汽车普及的有效政策。美国国家科学院国家研究委员会认为加州零排放汽车法规在推动零排放汽车产业发展和普及方面效果显著，尤其是扩大零排放汽车市场方面是非常有效的政策。近200万加州人正在驾驶部分零排放汽车和先进的部分零排放汽车，这些车辆平均碳排放比2002年减少了80%，车辆保修期延长到了15年或者24万公里。其中，加州2015年纯电动汽车和插电式混合动力汽车销量达到6.2万辆，占到全美的54%，加州已成为世界上最大的电动汽车地区市场。
2、推动了技术进步和成本的迅速降低。2009年国家科学院评估后认为2035年左右零排放汽车竞争力将与传统燃油汽车相当，目前来看，相关法规的实施以及企业的努力使得技术进步、电池成本下降都比2009年预计的要快。加州空气资源委员会则认为，有可能到2025年纯电动汽车的竞争力将会与燃油汽车相当。
3、零排放汽车法规带动电动汽车相关零部件的发展。课题组通过对零部件公司的调研了解到由于加州严格的法规要求，有一些零部件企业正致力于为不满足法规要求的车企提供解决方案。据某企业研发的插电式混合动力技术提供给汽车生产企业应用后，产品可满足进入零排放汽车社区的要求。
4、有利于创新型人才的培养和研发能力的提升。加州有许多创新型企业，在零排放汽车法规实施后，加州新动力、新技术创新人才增多，特斯拉、谷歌、苹果等创新公司逐渐成长。自实行该法规以来，每年电动汽车专利注册量提高15倍，加州成为电动汽车最大的创新中心和全球行业领导者。为了充分利用加州创新人才，北汽新能源公司专门在加州设立研发中心，将员工由15人扩展至200人，主要致力于研发电池管理系统，力争走在全球前列。
5、带动了社会资本投资电动汽车研发、生产和基础设施行业。加州零排放汽车法规为ZEV市场普及提供了良好的预期，为满足整车普及需求，社会资本加速了投资。多行业的合作研发以及供应链的发展,推动了多项清洁汽车技术的投资。新兴的新能源汽车制造商在其初创期能够依靠ZEV法规所提供的需求和外部利润生存下来(如特斯拉)。到2016年5月，加州公共充电站3255个，公共充电桩达到9654个。布朗州长确立未来的基础设施目标为：到2020年，加州将建成足够支持100万辆零排放车辆的基础设施。
二 加州ZEV法规与油耗法规、温室气体法规的关系
(一) 加州与汽车相关的积分法规
美国联邦政府实施的针对汽车企业的积分法规有公司平均燃油经济性标准(Corporate Average Fuel Economy，CAFE)和温室气体(Green House Gas，GHG)法规。加州有三种与汽车相关的积分交易法规，分别是针对大型工业和发电厂的碳交易(Carbon Cap and Trade)、针对石油公司的低碳燃料标准、针对汽车公司的零排放汽车法规。加州实施的三项法规、美国联邦的两项法规之间都是相互独立的，不同法规之间富余积分不能互相交易。这主要是因为：各法规都有不同的目的，主管部门也各不相同，积分也采用不同的计算方式来计算。
(二) 加州ZEV法规与美国油耗、温室气体法规的关系
针对汽车企业实施的有联邦层面的CAFE、GHG与加州实施的ZEV积分。对美国国家高速公路管理局的CAFE(企业平均燃油经济性)法规、美国环保署的温室气体法规(GHG)和加州实施的零排放汽车法规进行比较，可以得出以下三个结论：
1、这三个法规都允许富余积分的交易，但相互独立——每个法规计算积分的方法不同，富余积分不能跨法规使用。
2、零排放汽车在三个法规里都可以获得信用积分，也就是说零排放汽车能获得多重激励。如一辆Smart两座纯电动汽车(2013款)，其基本能耗为372英里/加仑、二氧化碳排放为0克，分别在CAFE法规、温室气体排放( GHG)、ZEV法规中能获得3352积分、46兆克CO2积分和3个ZEV积分。
表 SEQ 表 \* ARABIC 3 CAFE、GHG 和加州ZEV积分比较
3、积分交易都无需政府预审批。积分交易由企业间自主决定，无需政府部门预审批，交易完成后需要将交易情况上报政府部门，证明交易实际发生了即可，具体交易价格无需上报。交易方式为场外一对一交易，无需通过场内交易方式进行。企业需在银行设立专用的户头用于积分交易，设立专用户头的企业一般为汽车生产企业。
(三) 加州独立实施ZEV法规的原因
针对汽车行业单独实施ZEV法规，是为了专门推动汽车行业领先技术应用和节能减排。加州之所以出台零排放汽车法规，是因为认为在从传统能源汽车向零排放汽车转变过程中，存在市场失灵，需要借助政府之手加速零排放汽车普及进程。因此，零排放汽车法规是一项强有力的、以先进技术为导向、有重点并能强制执行的有效措施。ZEV法规目的是推动供应商和汽车企业行为的转变，推动先进技术应用，作为推动汽车革新技术应用为目的的法规，其实施必须单独封闭实施，不能与油耗和碳交易混在一起。
针对调研组提出的CAFE和零排放汽车法规为什么不合并实施，加州空气资源委员会的董事Dan Sperling、副执行官Alberto Ayala和加州大学戴维斯分校王云石主任认为，由于CAFE和零排放汽车政策是两个不同的政策，混在一起影响新能源汽车的进一步发展，具体理由为：
首先，零排放汽车法规是以推动达到跨越现有汽车技术发展为最终目的的专项法规，而油耗标准与跨越无关。一是为满足新的油耗标准，大多数企业会先在小型化、轻量化、发动机效率和轻重混合系统上做文章，除了为满足油耗标准外不会冒险更多地投资在电动汽车领域，而且电动汽车不是汽车的终极技术，还有更新的技术需要零排放汽车法规政策的激励。二是加州零排放汽车政策的特殊性在于它通过零排放这个性能标准与销售数量的结合来推动先进技术汽车的商业化，目标在于：通过大批量生产来克服新技术推广的成本障碍和避免大家都想搭便车而无先行者的僵局;为所需的基础设施投资提供了一定的确定性。如果混合实施会影响该目标的实现，因为企业是否会选择发展新能源汽车的不确定性增大，也不利于建立新能源汽车生态系统。三是零排放汽车法规和油耗法规互补效果更佳。在加州CAFE和零排放汽车政策并行，两者没有关系;因为CAFE是建立在现有的先进技术逐步改进能耗的政策，而零排放汽车政策是技术促进政策，是奖励敢于冒险和技术创新的政策。两个政策前后呼应，形成互补。
其次，如果这两个政策混合在一起会使得部分企业降低改善油耗的努力，将影响国家节能目标的实现。因为混合实施或者在CAFE里给电动车加上额外积分，会使得企业用电动车去冲掉高油耗车的负分。美国卡内基梅隆大学研究发现，沃蓝达PHEV的加入使得通用整个车队里传统车变得更差了。目前中国的乘用车燃料消耗量核算数据也证明了这一点：在现行油耗标准里有对新能源汽车“以一顶多”计算优惠下，2014年中国传统燃油乘用车油耗平均水平为 7.22 L/100km，同比仅下降1. 5%，燃料经济性改善幅度较小，而自主品牌企业油耗同比甚至还增加了3%。如果油耗与NEV积分混合实施，可能会进一步推高汽车行业油耗水平。
三是这两个政策混合在一起会使得这个本来简单易行的零排放汽车积分政策变得非常复杂，因为任何油耗和零排放汽车积分的交换值都会产生不可预测的后果：假如给零排放汽车的分值过少，没有企业会投资新能源汽车(比如燃料电池车);交换值太高，造成除了零排放汽车企业外，其它企业无法遵守油耗标准，这个政策可能会变得脱离实际而无法执行。如果缺乏有效的监管导致无法有效执行，反而造成企业欺骗。油耗法规的遵守和执法可以说是世界难题，现代、三菱、铃木、通用都曾经爆出过采取欺骗手段达标。
三 对中国实施新能源汽车积分管理的借鉴
和加州一样，我国也面临较大的环保治理、节能减排压力，交通领域的节能减排是重要方面，为此，在我国实施类似加州零排放汽车法规的措施，让燃油汽车企业承担新能源汽车普及的成本，有利于加大汽车企业研发、生产、销售新能源汽车的积极性，为国家和地区节能减排做出贡献，同时也为财政补贴政策的逐步退坡后新能源汽车产业可持续发展提供有效支撑。具体来说，加州零排放汽车法规对我国实施新能源汽车积分(以下简称NEV积分)管理提供了以下几点有益的借鉴：
1、借鉴加州ZEV法规实施NEV积分管理有利于推动新能源汽车产业发展。加州大学戴维斯分校丹˙斯柏林教授认为，中国是潜在的电动汽车大市场，借鉴加州零排放汽车法规实施新能源汽车积分管理规定，有利于加速中国甚至全球电动汽车普及进程、迅速降低电动汽车成本。当前我国已将新能源汽车作为战略性新兴产业，应借鉴加州ZEV法规实施新能源汽车积分管理，以加大新能源汽车产业和普及进程。
2、完善的法律法规是实施新能源汽车积分管理的前提。加州实施零排放汽车法规有联邦和州相关法律作为实施依据，中国实施积分管理及其相应经济惩罚措施也应有相关的法律法规为基础。鉴于国家发改委气候司与国务院法制办正在起草《全国碳排放权交易管理条例》，送审稿中已增加新能源汽车配额管理的相应条款，具体的新能源汽车配额管理办法可另行颁布。
3、积分自由交易、结转是避免政策刚性导致难以实施的有效机制。新能源汽车积分管理作为强制措施，为避免贸然实施车企意见过大，建议从以下两方面降低政策实施阻力。一是可分阶段实施，初期阶段比例不高，可采取只核算不惩罚的试运行方式，企业无需履约，这样有利于降低企业的阻力，也为企业合规提供了准备期。二是允许积分的自由交易与结转，这有利于企业充分利用交易机制合规。通过这两项灵活性措施，为企业提供合规准备和灵活性，有利于推动政策更好地实施。
4、建立封闭的NEV积分管理体系更易实施。中国目前相关部门正在研究的新能源汽车积分、油耗管理、碳交易存在以下四方面的共同点：一是均将国家目标分解为企业目标，譬如，油耗积分将2020年5.0升乘用车行业节能目标分解为企业油耗目标，新能源汽车积分将2020年500万辆目标分解为企业目标，碳交易是将国家的温室气体减排目标分解给企业;二是都以明确的中长期目标释放政府长期致力于发展节能技术、新能源汽车、降低温室气体的信号，给供需双方长期稳定预期，促使企业建立长期发展战略;三是针对不达标企业的收费都缺乏法律依据，新增收费作为经济惩罚措施难度较大，但碳交易正进入立法阶段未来可解决;四是管理框架有一定的相似性，都由管理办法、核查管理、违规惩罚等组成。
综合比较三个政策，新能源汽车积分作为推动新能源汽车可持续发展的至关重要的政策，突出优势体现在促进新能源汽车发展作用明显、能建立产业发展长效机制、实施简便有效三个方面：一是新能源汽车积分要求必须通过实际产销新能源汽车产品达到，对新能源汽车发展促进作用明显，而降低企业平均燃料消耗量虽然是节能减排的重要方面，但并不与新能源汽车直接相关，尽管积分中有对新能源汽车的折算优惠但力度有限，企业可主要通过其它途径实现节能目标;二是新能源汽车积分要求作为供应侧的强有力措施，能有效扭转汽车生产企业生产新能源汽车动力不足的问题，改变当前生产燃油汽车赚钱，生产新能源汽车亏钱过度依赖政府支持的局面，通过在我国建立利用燃油汽车支持新能源汽车发展的长效机制和反哺机制，早日实现新能源汽车发展由政府驱动向市场驱动的转变;三是新能源汽车积分管理比汽车平均燃料消耗量积分管理相对简便、有效。由于新能源汽车积分要求是根据企业生产规模确定的新能源汽车年产销量，容易统计和计算。而汽车平均燃料消耗量积分管理须以大量准确的汽车产品燃料消耗量数值为基础，对生产企业要求、检测机构的监管都存在较大的挑战，如果数据质量不高甚至诱发作假，在此基础上进行交易和管理风险较大。
因此，实施NEV积分管理需要建立独立、封闭的管理体系，以便为企业产业化新能源汽车提供最大的支持。如果与我国的汽车企业平均燃料消耗量(CAFC管理)、碳交易融合在一个市场实施，对新能源汽车的激励效果将受到较大影响。如果要和碳交易相结合，也应建立独立于碳交易的NEV积分交易市场，而不宜直接在现有的碳交易大市场直接实施。
5、建议全国实施而不是地方试点。我国各省市新能源汽车产业发展和普及都存在一定的差异，有的还是汽车限购城市，也有省市对新能源汽车有一定的地方保护或进入壁垒，为此，如果让试点省市确定其积分管理规则，可能导致各地出台不同的积分管理规定，对非地产车企业造成更大的进入壁垒，不同规则也增加企业合规的难度。据征求主要企业意见，企业认为如果实施建议全国实施，避免规则差异形成进入壁垒。如果不得不在地方试点，建议中央部委确定统一试点规则，地方省市主要是政策执行，既能避免地方保护，减少管理部门的工作量，并有利于将来的全国实施，也有利于实现企业ZEV积分在省市间之间的共享，避免汽车企业对积分管理的质疑，更好推动政策实施。
6、加强各部门的协调以形成合力。加州认为联邦政府部门的支持必不可少。一方面，需要美国环保署等联邦部门的支持，联邦政府针对电动汽车的最高7500美元税收减免对加州也有较大帮助，国际上的协同行动(联盟)以及社会舆论的支持都有助于加州零排放汽车法规的实施。另一方面，充电设施主管部门支持必不可少。我国实施新能源汽车积分管理同样需要财政部门的财税支持、产业管理部门的推动以及能源部门的基础设施建设规划和指导。
7、充电设施、消费者意识的转变是推动新能源汽车积分管理实施的有效保障。加州政府部门、企业都认识到ZEV积分法规仅是推广零排放汽车的一种政策工具，倘若没有充电设施的配套建设和消费者行为的转变，仅仅要求汽车生产企业推广ZEV是不现实的。和加州一样，我国新能源汽车推广是一项系统工程，为此，需要完善充电设施相关法规，吸引社会资本进入，同时也要加大宣传力度，大力培育新能源汽车消费观。这样通过供应侧(汽车和基础设施供给)、需求侧(消费者行为转变)的共同努力，才能保证政策的有效实施，以大力加快我国新能源汽车产业发展和产品普及进程。
8、建议加强新能源汽车推广和减排方面的国际合作。我国的新能源汽车和加州2018年后的零排放汽车概念类似，推广新能源汽车都是降低温室气体排放的有效措施，建议在中美气候变化工作方面加大零排放汽车合作，为两国温室气体减排做出更大贡献。
